“公安机关提高依法履职的能力，只能前进，没有任何退缩的余地。”

　　未央区大明宫派出所的二层小楼，印嵌在西安古城中，几无转寰余地。但麻雀虽小，五脏俱全。“我们‘四区改造’的最大特色就是因地制宜。”所长王健告诉来访的《瞭望》新闻周刊记者。

　　王健所说的“四区改造”，即公安机关及其派出所将接待群众、内部办公、办案和生活区域实行分区设置和管理，并在接待区、办案区安装电子监控设备。这是公安部三年来力推规范执法的重要一环,限期三令五申，各地倍感压力。

　　有限条件下，执法标准如何不打折扣？大明宫派出所因此吸引多地公安前来取经。2011年11月10日，全国公安机关执法规范化建设阶段总结推进会(以下简称总结推进会)亦安排各地省级公安机关和法制部门负责人来此考察。这个会议，按照公安部法制局的说法，“既是总结推广三年来的经验，也借机敦促中西部地区进一步规范执法。”

　　会议虽有表彰之意，出席的公安机关高层并不讳言问题。会上会下，屡屡提及“当前环境”，紧迫之情可略见一斑。“因社会不公而聚集的社会气氛，公安机关应有充分认识，要‘灭火’不要‘点火’。”一位公安部高层领导说。

　　会议后半程通报了全国公安机关执法规范化建设重点工作阶段性检查结果，评优之余，亦点名若干后进地区。“维护社会稳定、治安稳定的任务明显加重，迫切要求公安机关提高依法履职的能力”，专门赴会的公安部常务副部长杨焕宁强调，“这一点上，只能前进，没有任何退缩的余地。”

 

　　之所以没有退缩余地，是因为公安执法环境发生深刻变化。“公安部看清楚了这个问题的重要性，(因此)三年来反复强调推进执法规范化。”公安部法制局局长孙茂利说。

　　场所改造后的大明宫派出所，细节处颇见功夫。讯(询)问笔录即时输入电脑，一机双屏，被讯(询)问人可同步确认，全程录音录像。犯罪嫌疑人人身检查处贴有醒目的操作规程，非涉案物品由嫌疑人自己保存在超市常见的自动储物柜中。

　　“执法不规范不行”，所长王健说，全社会的法律意识、权利意识越来越强，现在民警执法，老百姓往往会要依据，会反问：“你凭什么查我？凭什么抓我？”

　　这与整个国家的法治进程紧密关联。“法制要求越来越严”，孙茂利说，保护人权已经入宪，中国特色社会主义法律体系已经形成，方方面面都要求依法办事，“更加严密地规范了执法活动”。

　　不过，压力更直接来自于社会监督。公安部法制局刑事法规处处长李文胜说，随着监督范围扩大、程度加深，公安机关在执法过程中，头顶好似悬了一把剑，“办好99个案子都是应该的，但只要出一个纰漏，甚至只是一个误解，就难免千夫所指”。

　　陕西的总结推进会会场，不止一名省级公安机关负责人告诉本刊记者，自己日常工作可用“如履薄冰”来形容。“互联网时代，好事传千里，坏事也传千里。”一名公安机关高层人士透露，日前某地派出所所长出了撞车事故，网上网下很快引起轩然大波，当地省厅负责人也一度私下向公安部表示“压力很大”。

　　为此，杨焕宁在会中再次提醒各地公安机关负责人：如果我们的执法工作不公正、不规范，甚至出现错误，经过发酵，很容易引发影响社会稳定的问题。

　　在李文胜看来，规范执法不仅是外部压力所致，其实也同样是公安的自身需求。近年公安机关依法履职面临新挑战，一些社会矛盾不属于刑事、治安案件，本与公安无关，一旦处理不好，却往往把民警推至一线。“基层民警长期以来迫切需要更加精细化、更具有操作性的执法规范。”李文胜说。

　　而随着公安承担的社会服务管理任务越来越重，一些境内外勾结的新型犯罪不断涌现，公安内部也一直呼吁提升执法硬件和软件能力，以应对新时期的执法任务。执法规范化建设三年成果显著，但仍待纵深推进。

　　“目前面临的执法环境，极具困难性和复杂性”，一名公安机关高层人士总结。

　　如此环境下，“灭火”固然不易，“不点火”却是刚性要求。在西部某地派出所，干警向本刊记者感慨，借助执法规范化建设，集中解决了丢人、丢枪、丢案卷的老问题——后者显然都是当前社会情绪的敏感点。

　　这也成为公安内部共识。公安部一名人士告诉记者，规范执法是个系统工程，但首先要处理好最突出、社会反映最强烈的问题，比如，“最起码(嫌疑)人不要跑了，不要从楼上摔下来。”

 

　　疑犯脱逃或自伤自残，是派出所最头痛的事情之一。因此，场所改造要求办案区设在二楼以下，安装防护栏，部分房间四壁“软包”等等，以尽量消除隐患。据公安部通报，目前全国已有超过70%的执法办案场所完成了改造任务。

　　硬件之外，软件也同步提升。为解决若干执法突出问题，公安部组织各地集中开展了警车及涉案车辆管理、涉案人员非正常死亡、涉案财物管理等专项治理工作。“解决了一大批人民群众最关心、最直接、最现实的问题。”杨焕宁说。

　　孙茂利认为，各级公安干警脑子里必须要有“依法办事”这根弦，否则早晚要出事。除此之外，也有一个客观能力问题。二者互为表里，不可或缺。

　　为此，公安部三年来先后举办了全国地市级和县级公安局长培训班、执法规范化建设专题培训班和系列讲座，并在2011年首次组织全国近200万公安民警参加执法资格等级考试。“不通过基本级执法资格考试，就不能执法办案。”孙茂利说。

　　据公安部统计，截至10月底，已有90余万名民警参加了考试。另据多地媒体报道，当地各级公安一把手也纷纷走进考场，以示表率。

　　培训考试之外，公安部在此期间先后制定了《公安机关执法细则》《公安机关人民警察盘查规范》《公安机关涉案财物管理若干规定》等一批基层民警执法指南。李文胜介绍，建立一整套执法标准体系，解决了过去公安民警，尤其是新入警的民警不知道怎么做、做到什么程度的问题，“部分制度甚至比国家现行法规还要严格”。

　　制度建立后，关键在落实，执法监督因此成为重中之重。据公安部通报，各地以信息化建设为基础，探索推行“执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核”的执法办案新模式。“简单而言，就是执法办案都必须在同一个平台上接受监督，加强了对执法全程的监控。”李文胜说。

　　多地还在探索将法制审核程序前移，推行法制员制度，以承担其所在科所队办理案件的审核、把关工作。“有了法制员，就相当于在办案的第一线多了一个‘质检员’。”李文胜说。

　　三年的公安执法规范化建设，成绩固然众多，不足仍然存在。对于今后的工作，公安机关高层指示：巩固长处，补齐短处。

　　之于长处，李文胜认为，规范执法要继续强制入轨、形成习惯，不能走回头路。要善于运用制度规范民警日常的执法行为，这样既可以提高公安机关依法履职能力，也可以有效保护民警不被投诉。

　　之于短板，关键在于按照既定计划落实。内部人士例举：一些地方公安机关在硬件上用力大，但在制度、管理等软件上用力不足；个别地方有案不立、滥用权力、执法不作为、执法不文明等现象仍然突出；东中西部地区执法规范化建设不甚平衡，有制度不执行与制度不完备、覆盖面低的问题同时存在。

 

　　敦促发展的一个实用做法，是以点带面。纵观三年公安机关执法规范化建设，总体延续了“发现典型—调研论证—考察借鉴—示范推广”的步骤。

　　创建一套成体系的执法标准，最初始于江苏南通等地公安机关探索。这一经验被及时总结。2009年，公安部召开南通现场会，各地公安机关负责人云集，就是要学习推广南通经验。

　　此后，公安部陆续召开了数次专题会议，提出若干指导原则。2010年，确定江苏、浙江、山东、北京四个省市作为全国公安机关执法规范化建设的领头羊，并命名多个市县基层单位为示范单位。“充分发挥先进典型的引领作用。”孙茂利说。

　　李文胜认为，树立典型，考察交流，有实实在在的东西，更利于各地公安机关效仿跟进。“推进规范执法也要让基层民警感受到实际效果。”李文胜说，接处警程序清晰，出现场、固定证据的操作流程规范，民警执法自然更有效率，案子的毛病少了、投诉少了，民警也会更加认同。“这不仅是约束犯错误，反过来也是增强战斗力。”

　　另一方面，不同典型往往各具特点，便于类似条件的地方公安机关借鉴，避免全国“一刀切”。李文胜介绍，各地结合实际，在《公安机关执法细则》基础上制定健全了有关接处警、刑事案件取证、治安行政案件裁量标准等重点执法环节的操作规范，比如杭州市公安局针对辖区内水网密布、溺水警情处置难的问题，专门制定了《处置溺水警情操作规范》，对救援溺水者等公民求助类警情处置进行规范。

　　又如，电子笔录一机双屏已经相当普遍，但在西部一些农村，有被询问人不识字的情况。宁夏某地民警改装一款软件，实现输入笔录时同步伴随语音朗读，保证了不识字的被询问人也可当场确认。诸如此类来自实践的经验，因地而异，非闭门造车可得，也深得公安部政策制定者的赞同。

　　此次在陕西西安、延安召开总结推进会，与当地依托本地资源强化规范执法的经验不无关系。其中，延安市公安局以“延安精神”为主旨，曾数次受邀在全国性会议上交流经验。陕西省公安厅政治部主任向书茂则告诉本刊记者，陕西基层公安队伍管理“1+9”制度体系，使队伍建设成为陕西公安执法规范化的一大特色，“一些经验探索，可供中西部地区参考。”

　　不过，也有观察人士指出，社会矛盾高发、社会情绪微妙之际，公安机关执法规范化建设不可能“包治百病”。对此，公安部法制局人士表示，必须从严格规范自身做起。

　　在陕西的总结推进会上，杨焕宁亦指出，要开门搞建设，要问计于民，对于各方面提出的意见建议，“本着闻过则喜、有则改之、无则加勉的态度，使执法规范化建设不断顺应人民群众的要求和愿望”。